一、引言
自2024年10月12日，財政部宣布“允許專項債券用于土地儲備，用于收購存量房，優化保障性住房供給”后，國務院辦公廳、自然資源部、財政部等部門分別發布了關于運用地方政府專項債券支持土地儲備工作的政策，從政策層面為土地儲備專項債的發行和實施奠定了堅實的基礎。
國務院常務會議于2019年9月叫停專項債券用于土地儲備項目，隨著《國務院辦公廳關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發〔2024〕52號）（以下簡稱“52號文”）的發布，2025年土地儲備專項債正式重啟。
二、2025年土儲專項債基本情況
52號文明確提出“允許專項債券用于土地儲備，支持城市政府回收符合條件的閑置存量土地，有需求的地區也可用于新增土地儲備；允許專項債券支持城市政府收購存量商品房用作保障性住房”；同時，52號文允許江蘇省、浙江省（含寧波市）、安徽省、福建省（含廈門市）、山東省（含青島市）、湖南省、廣東省（含深圳市）、四川省等地方經濟較強的省份開展專項債券項目“自審自發”試點，這兩點為2025年土地儲備專項債的發行提供了強有力的支撐點。專項債項目“自審自發”試點，一方面能加快經濟強省的債券發行進度，提高地方政府投資項目的靈活度；另一方面，經濟強省可率先開展土地儲備專項債試點，為全國提供可行的操作模式。
截至2025年5月31日，全國共發行土儲專項債項目444個，發行金額已超過1300億元，全部來自于專項債券項目“自審自發”試點省份。以上項目中涉及土地一級開發的共26個項目，發行金額125.53億元；涉及新增土儲的共計13個項目，發行金額25.18億元；其他項目均為收回收購存量閑置土地或收購存量商品房用作保障性住房。2025年土儲專項債發行期限一般為5-7年，發行利率范圍在1.39% -1.82 %，對比2019年之前的發行利率（3.00%-4.66%），政府融資壓力驟減。
三、存量閑置地塊收儲—以廣東為例
廣東作為改革開放的排頭兵，在土儲專項債發行方面再一次走在全國前列。廣東于2025年2月18日首次發行了關于收回收購存量土地的土儲專項債券，主要為企業無力開發或無意愿開發的閑置工業用地、商服用地等土地類別。其中廣州市海珠區工業大道南大干圍的兩幅編號分別為AH101533及AH101534的地塊（以下簡稱“大干圍地塊”）備受矚目。海珠區大干圍地塊先于2024年10月18日進行了規劃調整公示，由商服用地調整為二類居住用地，同時調整了建筑面積、容積率和建筑密度等指標，2024年11月13日，廣州市土地開發中心與越秀地產簽訂大干圍2宗土地的收儲協議，而2024年12月越秀地產再度競得該地塊。一方面商業地塊變為住宅用地，地塊貨值較高且變現較易；另一方面項目收儲的現金補償以專項債形式支出，在未增加財政負擔的同時，盤活了長期閑置的土地，提升了土地利用效率。
值得注意的是廣東擬收購土地的使用權人近90%為地方國企，按照政策要求，收儲對象以閑置凈地（無權屬、質押等糾紛的地塊）為主，有爭議的民企地塊則無法滿足地方政府收儲要求。如何利用土儲專項債幫助民營房企解決閑置且無力開發的地塊難題，則是地方政府下一步的關注重點。
四、收購存量商品房用作保障房—以浙江為例
浙江省作為改革開發先行地，在土儲專項債發行方面也不落人后。隨著2025年“兩會”中提出要讓房地產市場止跌回穩，在一季度房地產市場整體依舊萎靡的情況下，浙江于2025年5月20日首次發行專項債收購存量商品房，這也是“收購存量商品房用作保障房”在2024年5月首次被提出后真正落地的專項債項目。該項目融資總額達16.53億元，涉及湖州、溫州、嘉興等地共計8個存量商品房項目，其中1個為保障性住房，其余均為保障性租賃住房。浙江省本次專項債收購存量商品房率先在三四線城市推進，一方面是契合目前三四線城市庫存過高的需求，另一方面也是想通過發達的三四線城市進行先行試點，探索三四線城市的房地產去庫存路徑。這種機制不僅能減輕三四線城市商品房去庫存的壓力，也能為民生保障提供堅實的基礎，最重要的是為其他地區提供了可借鑒推廣的案例。
相較于收購存量商品房，地方政府更傾向于收購存量閑置土地，畢竟從使用價值及途徑的角度，存量閑置土地后期的可能性更多。收購存量商品房用作保障性住房（租房）尤其適用于地方財政較好、房地產去化周期較長的城市，下一步能否通過土儲專項債配合城中村改造來降低當地房地產市場風險，或成地方政府房地產行業“止跌回穩”的重要抓手。
五、結語
專項政府債券用于收回收購存量土地或收購存量商品房政策的落地，一方面能解決地方政府因房地產萎靡導致的財政困難，另一方面通過低息債券低成本收回存量閑置土地，用于新的政府投資項目開發，打造新增長點盤活存量資產。對于地方政府來說，土地儲備專項債項目有了可參考的具體案例和操作模式，應綜合考慮本地財政和存量土地或商品房的具體情況，盡早謀劃土地儲備專項債項目，破解地方存量資產盤活的難題。
